Congresso assume protagonismo no Orçamento, reduzindo poder presidencial e dificultando articulação política.
A declaração do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) sobre a intenção de “rediscutir” o equilíbrio entre Executivo e Legislativo, focando nas emendas parlamentares, reacendeu o debate sobre as transformações institucionais no presidencialismo brasileiro. Lula expressou preocupação com a perda de prerrogativas presidenciais para o Congresso Nacional.
O presidente citou não apenas o avanço das emendas parlamentares sobre o Orçamento, mas também a influência crescente do Legislativo em indicações para agências reguladoras e outros órgãos importantes. Ele afirmou que “vai ter briga com emenda parlamentar” e com o papel atual do Legislativo.
Essas declarações surgem em um contexto onde o volume de recursos destinados a emendas parlamentares disparou. Somente em 2026, cerca de R$ 61 bilhões do Orçamento da União estão reservados para essa finalidade, um salto expressivo em relação aos R$ 12,9 bilhões registrados em 2017. Conforme análise de especialistas ouvidos pela Gazeta do Povo, esse crescimento fortaleceu o Congresso, diminuindo a capacidade de qualquer presidente controlar a execução orçamentária e tornando uma reversão do modelo atual improvável.
Mudança Estrutural: Congresso Ganha Autonomia Orçamentária
O analista político Elias Tavares destaca que o aumento das emendas representa uma **mudança estrutural** no presidencialismo brasileiro. “O Congresso Nacional ganhou um protagonismo sobre o Orçamento que não encontra paralelo na história recente do presidencialismo brasileiro”, afirma Tavares. Ele explica que, embora o Brasil formalmente permaneça presidencialista, o Legislativo adquiriu instrumentos de poder próprios, reduzindo sua dependência do Executivo.
Historicamente, o controle da execução orçamentária era uma ferramenta crucial para presidentes construírem maiorias no Congresso. Com a expansão das emendas impositivas, deputados e senadores passaram a gerenciar uma parcela significativa dos recursos públicos, sem a necessidade de negociações políticas intensas com o Planalto.
Arthur Wittenberg, professor de Políticas Públicas do Ibmec Brasília, concorda, afirmando que as mudanças constitucionais aprovadas desde 2015 retiraram do presidente uma de suas principais ferramentas de articulação. “O presidente perdeu o monopólio da agenda e a liberdade sobre parte do Orçamento”, ressalta Wittenberg.
Disputa de Poder Vai Além das Verbas, Abrangendo Espaço Institucional
Alexandre Bandeira, analista político, aponta que a insatisfação de Lula se estende além das emendas. A necessidade de aprovação congressual para indicações em agências reguladoras e outros órgãos também alimenta a disputa. “A disputa vai muito além do dinheiro. É uma disputa por espaço institucional e pelo exercício do poder”, explica Bandeira.
O discurso presidencial reflete as dificuldades enfrentadas pelo governo em sua relação com o Congresso, marcada por vetos derrubados e maior autonomia do chamado Centrão. Bandeira prevê que, caso Lula seja reeleito, a relação entre os Poderes tende a se tornar ainda mais tensa.
STF Intensifica Controle e Transparência nas Emendas
Paralelamente à defesa de Lula por um reequilíbrio de poderes, o Supremo Tribunal Federal (STF) intensificou o controle sobre a execução das emendas parlamentares. O ministro Flávio Dino determinou a investigação de possíveis crimes relacionados às “emendas Pix”, após indícios de irregularidades apontados pelo Tribunal de Contas da União (TCU) que podem ter causado um prejuízo de R$ 55,4 milhões aos cofres públicos.
Dino destacou falhas de transparência e rastreabilidade na execução das transferências especiais, justificando novas medidas de controle. A atuação do Judiciário na definição de regras de transparência e fiscalização sobre a destinação dessas verbas adiciona outra camada à complexa dinâmica do uso de recursos públicos.
Reversão Difícil: Congresso Resiste a Ceder Poder Orçamentário
Apesar das críticas presidenciais, especialistas consideram a recuperação do protagonismo do Executivo sobre o Orçamento uma tarefa árdua. Elias Tavares argumenta que qualquer mudança exigiria a aprovação do próprio Congresso, o que é politicamente improvável, pois os parlamentares relutam em abrir mão de instrumentos que ampliaram sua autonomia e poder de negociação.
Arthur Wittenberg compartilha dessa visão, lembrando que as emendas impositivas possuem previsão constitucional. Uma alteração demandaria o apoio dos parlamentares, que dificilmente renunciariam a um mecanismo estratégico, especialmente em anos eleitorais. A pulverização de bilhões de reais em milhares de emendas também dificulta o planejamento federal e a coordenação de políticas públicas nacionais.
Para Tavares, o fortalecimento orçamentário do Congresso ampliou a independência dos partidos em relação ao governo. “Partidos podem ocupar espaços dentro da administração sem aderir integralmente ao projeto político do presidente”, observa. Esse novo arranjo, onde o próximo presidente encontrará um Congresso mais forte e menos dependente do Planalto, deve se consolidar independentemente do resultado das eleições de 2026.
